Per garantire la continuità della produzione di energia elettrica da parte di impianti alimentati da fonti rinnovabili, il GSE ha formulato un Regolamento che proporziona le sanzioni applicabili in materia di incentivi all’entità delle violazioni riscontrate durante le attività di verifica. Questo Regolamento ha l’obiettivo di adeguarsi alle modifiche apportate dal Legislatore all’art. 42 del D.Lgs. n. 28/2011, le quali sono orientate alla tutela della produzione di energia da fonti rinnovabili, come interpretate dalla Giustizia Amministrativa.
Nel caso di irregolarità di minore gravità, il Regolamento prevede una riduzione degli incentivi originariamente accordati compresa tra il 10% e il 50%. Questa misura è finalizzata a preservare le iniziative imprenditoriali, a garantire la continuazione della produzione degli impianti e a ridurre le controversie legali.
A tale scopo, il Regolamento include la pubblicazione di moduli che devono essere compilati dai soggetti interessati a presentare istanze, sia in caso di contenzioso pendente (modulo 1) sia in caso di segnalazione spontanea di eventuali irregolarità (modulo 2).
Il 22 dicembre 2023 il GSE ha pubblicato il “Regolamento per la classificazione delle violazioni e per la definizione delle percentuali di decurtazione applicabili nell’ambito dell’attività di controllo su impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili in esercizio” (qui di seguito il “Regolamento”), attuativo dell’art. 42 del D. Lgs. 3 marzo 2011, n. 28, il quale concerne l’attività di controllo e la conseguente erogazione di sanzioni cui è preposto il Gestore dei Servizi Energetici in materia di incentivi nei settori elettrico, termico e dell’efficienza energetica.
Precedentemente all’entrata in vigore del Regolamento, il Ministero dello Sviluppo Economico (l’attuale Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica), in attuazione dell’art. 42 del D. Lgs. 28/2011[1], aveva approvato il D.M. 31 gennaio 2014 (qui di seguito il “Decreto”)[2], il quale:
– definisce un sistema organico di controlli di competenza del GSE in materia di incentivi per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica da fonti rinnovabili;
– fornisce, all’Allegato 1 del Decreto, un elenco (meramente esemplificativo) delle violazioni rilevanti che, ai sensi dell’art. 11 del medesimo Decreto, comportano il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi con l’integrale recupero delle somme già erogate da parte del GSE, ad eccezione degli impianti di potenza nominale fino a 20 kW e che comportano variazioni inferiori al 10% dell’importo degli incentivi annualmente percepiti, per i quali non è prevista tale sanzione, fermo restando il recupero delle somme indebitamente percepite; e
– stabilisce che, al di fuori delle fattispecie previste all’Allegato 1 del Decreto, il GSE ha il potere di disporre le prescrizioni più opportune ovvero di rideterminare l’incentivo in base alle caratteristiche rilevate a seguito del controllo e alla normativa applicabile, recuperando le somme indebitamente erogate, nel caso riscontri violazioni o inadempimento che rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi ovvero dei premi.
Oltre a quanto definito dal suddetto Decreto, in materia di sanzioni applicabili da parte del GSE è successivamente intervenuto il D.L. 3 settembre 2019, n. 101 (convertito con modificazioni dalla Legge 2 novembre 2019, n. 128), il quale, all’articolo 13-bis, comma 1, ha introdotto, tra l’altro, delle modifiche al comma terzo dell’art. 42 D. Lgs, che attualmente prevede che “nel caso in cui le violazioni riscontrate nell’ambito dei controlli siano rilevanti ai fini dell’erogazione degli incentivi, il GSE, in presenza dei presupposti di cui all’articolo 21-nonies della legge 7 agosto 1990, n. 241, dispone il rigetto dell’istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate e che, in deroga al periodo precedente, al fine di salvaguardare la produzione di energia da fonti rinnovabili degli impianti che al momento dell’accertamento della violazione percepiscono incentivi, il GSE dispone la decurtazione dell’incentivo in misura ricompresa fra il 10 e il 50 per cento in ragione dell’entità della violazione e che nel caso in cui le violazioni siano spontaneamente denunciate dal soggetto responsabile al di fuori di un procedimento di verifica e controllo le decurtazioni sono ulteriormente ridotte della metà”. Lo stesso Decreto-Legge, con riferimento all’ambito di applicazione temporale della nuova disciplina, all’articolo 13-bis, comma 2 afferma che le nuove previsioni in merito alle decurtazioni si applicano “agli impianti realizzati e in esercizio oggetto di procedimenti amministrativi in corso e, su richiesta dell’interessato, a quelli definiti con provvedimenti GSE di decadenza dagli incentivi, oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti nonché di quelli non definiti con sentenza passata in giudicato alla data di entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, compresi i ricorsi straordinari al Presidente della Repubblica per i quali non è intervenuto il parere di cui all’articolo 11 del decreto del Presidente della Repubblica 24 novembre 1971, n. 1199. La richiesta dell’interessato equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione. Le disposizioni di cui al comma 1 non si applicano qualora la condotta dell’operatore che ha determinato il provvedimento del GSE di decadenza sia oggetto di procedimento e processo penale in corso, ovvero concluso con sentenza di condanna anche non definitiva”.
Inoltre, la recente Giurisprudenza Amministrativa ha affermato la diretta applicabilità delle modifiche normative introdotte D.L. 101/2019 in materia di decurtazione degli incentivi, in ossequio ai principi di proporzionalità e adeguatezza delle sanzioni alle irregolarità riscontrate dal GSE, che comunque mantiene il potere di dichiarare la decadenza dell’incentivo nel caso di violazioni rilevanti.
[1] Come previsto all’art. 42, comma 6, D. Lgs. 28/2011.
[2] Pubblicato in GU n. 35 del 12/02/2014.
Considerata l’evoluzione normativa concernente il potere del Gestore dei Servizi Energetici di effettuare attività di controllo e di irrogare sanzioni in materia di incentivi prevista per la realizzazione di impianti di produzione di energia elettrica alimentati da fonti rinnovabili, nonché le più recenti pronunce giurisprudenziali in materia, il GSE ha quindi pubblicato a dicembre scorso il Regolamento oggetto di analisi del presente articolo, che fornisce una disciplina più organica del suo potere sanzionatorio[1].
Scopo del Regolamento è, in primo luogo, quello di offrire maggiore chiarezza agli operatori di mercato relativamente alle decurtazioni dagli incentivi applicate dal GSE con apprezzamento discrezionale nella misura ricompresa tra il 10 e il 50% in ragione dell’entità della violazione rilevata. Inoltre, nel Regolamento si riconosce necessario “garantire l’oggettività, la proporzionalità, la trasparenza e l’equità di trattamento al ricorrere delle medesime violazioni nonché la salvaguardia della produzione di energia elettrica da impianti ammessi agli incentivi alimentati da fonti rinnovabili”.
Prima di procedere all’analisi delle novità introdotte dal GSE, si specifica che il Regolamento in questione non deroga alla precedente normativa analizzata e, in particolare , al D.M. 31 gennaio 2014, che continua ad applicarsi e a rappresentare la normativa di riferimento per quanto riguarda lo svolgimento dell’attività di controllo di competenza del Gestore dei Servizi Energetici in materia di incentivi.
Il Regolamento si limita infatti, da un lato, a definire il sistema di violazioni rilevanti per cui si prevede una decurtazione tra il 10 e il 50%, ai sensi dell’art. 42, comma 3, D. Lgs. 28/2011, mentre, dall’altro, a integrare il sistema di violazioni che comportano la decadenza dal diritto agli incentivi, già disciplinato dal Decreto del 2014. Di seguito si riporta un’analisi sommaria del contenuto del Regolamento pubblicato dal GSE.
[1] Ciò in conformità a quanto previsto dall’art. 42, comma 5, D. Lgs. 28/2011, secondo cui il GSE avrebbe dovuto trasmettere all’attuale Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del suddetto Decreto Legislativo, gli elementi per la definizione di una disciplina organica dei controlli in materia di incentivi di competenza del Gestore.
In primo luogo, il Regolamento, al punto 1, stabilisce il potere del GSE di disporre la decadenza dal diritto di percepire gli incentivi con l’integrale recupero delle somme erogate nel caso in cui riscontri delle violazioni di grave entità, elencate all’Allegato 1 del Regolamento. L’elenco rappresenta quindi un’integrazione dell’Allegato 1 del Decreto del 2014, che già individua alcune delle violazioni che danno luogo a decadenza dagli incentivi. Le violazioni individuate dal GSE sono le seguenti:
“1. presentazione al GSE di documenti falsi, mendaci o contraffatti ovvero presentazione di dati non veritieri laddove tale ultima presentazione sia preordinata o comunque determinante per conseguire l’ammissione all’incentivo che sarebbe stato altrimenti non possibile, ovvero per ottenere un vantaggio ingiusto rispetto ad altri soggetti che abbiano partecipato alla medesima procedura;
2. comportamento ostativo od omissivo tenuto dal titolare dell’impianto nei confronti del preposto al controllo o del gestore di rete, consistente anche nel diniego di accesso all’impianto stesso ovvero alla documentazione;
3. manomissione degli strumenti di misura dei vettori energetici e/o dei dati di targa dei componenti rilevanti ai fini della determinazione del diritto di accesso agli incentivi e di determinazione dell’energia incentivata;
4. assenza, annullamento o revoca del titolo autorizzativo/abilitativo per la costruzione ed esercizio dell’impianto da parte dell’Ente territorialmente competente;
5. assenza dei requisiti e/o dei criteri di priorità dichiarati nelle fasi di iscrizione al registro, partecipazione alle procedure d’asta e presentazione dell’istanza di ammissione agli incentivi, ivi inclusi i casi di impianto realizzato in modo difforme rispetto al progetto presentato nelle predette fasi, nel solo caso in cui il soggetto responsabile, ai fini della formazione della graduatoria, abbia tratto un vantaggio a danno degli altri partecipanti;
6. utilizzo di combustibili non rinnovabili e rifiuti in difformità dal titolo autorizzativo (ivi incluse le matrici in ingresso all’impianto per la produzione di biogas);
7. artato frazionamento della potenza dell’impianto qualora abbia comportato la violazione delle norme per l’accesso agli incentivi;
8. utilizzo di componenti contraffatti, con esclusione delle ipotesi di cui all’art. 42, commi 3-quater e 4-bis, del Decreto legislativo n. 28 del 2011, ovvero oggetto di furto[1];
9. assenza dei requisiti stabiliti dall’art. 65 della Legge 24 marzo 2012, n. 27, di conversione del Decreto Legge 24 gennaio 2012, n. 1, per l’accesso agli incentivi degli impianti fotovoltaici in conto energia collocati a terra in area agricola;
10. violazione della normativa sul divieto di cumulo tra i sistemi di incentivazione e altre forme di incentivo o agevolazione”.
[1] L’art. 42, comma 3-quater, D. Lgs. 28/2011 si riferisce agli impianti di piccola taglia con potenza compresa tra 1 e 3 kW nei quali, a seguito di verifica, risultano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento. L’art. 42, comma 4-bis, D. Lgs. 28/2011 si riferisce, invece, agli impianti di potenza superiore a 3 kW nei quali, a seguito di verifiche o controlli, risultano installati moduli non certificati o con certificazioni non rispondenti alla normativa di riferimento e per i quali il soggetto beneficiario della tariffa incentivante abbia intrapreso le azioni consentite dalla legge nei confronti dei soggetti responsabili della non conformità dei moduli. Per entrambi i casi viene prevista una decurtazione degli incentivi del 10%.
In secondo luogo, al punto 2 del Regolamento viene definito il potere del GSE di applicare a violazioni di minore entità (elencate all’Allegato 2 del Regolamento) una decurtazione degli incentivi e un conseguente recupero delle somme percepite in eccesso, anche attraverso compensazione fino a concorrenza delle somme dovute, in modo da salvaguardare la produzione di energia rinnovabile, unitamente all’equilibrio economico dell’investimento dei privati. In questo modo, il GSE ha chiarito definitivamente le percentuali di decurtazione degli incentivi applicabili a singole fattispecie, che vengono qui di seguito riportate:
“1. voltura del titolo autorizzativo in data successiva a quella prevista ai fini dell’accesso agli incentivi. La decurtazione si applica limitatamente al periodo di disallineamento: 10%;
2. impianto realizzato in modo difforme rispetto a quanto dichiarato dal Soggetto Responsabile in ordine ai criteri di priorità adottati per la formazione delle graduatorie, nell’ipotesi in cui il contingente non sia stato saturato ovvero non sia stato conseguito un vantaggio ingiusto rispetto ad altri soggetti che abbiano partecipato alla medesima procedura: 10%;
3. iter autorizzativo/abilitativo perfezionatosi in data successiva alla data dichiarata di entrata in esercizio, o conseguimento tardivo del titolo autorizzativo/abilitativo in sanatoria, fatto salvo il punto 4 dell’Allegato 1. La decurtazione si applica limitatamente al periodo oggetto della violazione: 20%;
4. carenza dei requisiti per la classificazione dell’impianto nella tipologia “su edificio”, nel caso in cui questa circostanza abbia comportato la violazione delle norme per l’accesso agli incentivi: 10% (da applicare alla tariffa prevista per gli impianti a terra);
5. per gli impianti di cui al D.M 5 luglio 2012: ferme le ipotesi di cui all’Allegato 1, impianto non ricadente in nessuna delle fattispecie di cui all’art. 7, comma 8, dello stesso DM[1] e primo funzionamento dell’impianto in parallelo con la rete in data successiva alla data dichiarata di entrata in esercizio: 20%;
6. per gli impianti di cui al D.M. 19 febbraio 2007: ferme le ipotesi di cui all’Allegato 1 e quelle di cui al punto 7 del regolamento, riscontro di dati, documentali o acquisiti a seguito di sopralluogo, indicativi della tardiva conclusione dei lavori (decreto legge 8 luglio 2010, n. 105, convertito dalla legge 13 agosto 2010, n. 129): 25%;
7. per gli impianti di cui al D.M. 18 dicembre 2008: ferme le ipotesi di cui all’Allegato 1, riscontro di dati, documentali o acquisiti a seguito di sopralluogo, indicativi dell’avvenuta conclusione dei lavori oltre il termine previsto dall’art. 30 del D.M. 6 luglio 2012: 20%[2];
8. inosservanza delle prescrizioni contenute nel provvedimento del GSE relativo all’esito dell’attività di controllo: 20%”.
[1] “a) impianti fotovoltaici realizzati su un edificio, dotati di un attestato di certificazione energetica in corso di validità, redatto ai sensi della normativa regionale, oppure, in assenza, conformemente all’allegato A, Linee guida nazionali per la certificazione energetica degli edifici, al DM 26 giugno 2009, utilizzando i metodi di calcolo di riferimento nazionale di cui ai paragrafi 5.1 e 5.2, punti 1 e 2, del predetto allegato A, comprendente anche l’indicazione di possibili interventi migliorativi delle prestazioni energetiche dell’edificio. Ai fini del presente decreto, non può essere utilizzata l’autodichiarazione del proprietario di cui al paragrafo 9 del medesimo allegato; b) impianti realizzati su edifici con coperture in eternit o comunque contenenti amianto, con la completa rimozione dell’eternit o dell’amianto; c) impianti realizzati su pergole, serre, fabbricati rurali, edifici a destinazione produttiva non soggetti all’obbligo di certificazione energetica, barriere acustiche, tettoie e pensiline; d) impianti ubicati in discariche esaurite per le quali è stata comunicata la chiusura ai sensi dell’articolo 12, comma 3, del decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36, area di pertinenza di discariche o di siti contaminati come definiti dall’articolo 240 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 e successive modificazioni, cave dismesse, miniere, aree non agricole in concessione al gestore del servizio idrico integrato, impianti su terreni nella disponibilità del demanio militare; e) impianti realizzati nei tempi e in conformità a quanto previsto dall’articolo 65 del decreto legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27; f) altri impianti, diversi da quelli di cui alle lettere precedenti, che hanno ottenuto il titolo autorizzativo per la costruzione e l’esercizio entro la data di entrata in vigore del presente decreto, fermo restando i limiti cui all’articolo 65 del decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla legge 24 marzo 2012, n. 27”.
[2] Il termine previsto al comma 1 dell’art. 30 del D.M. 6 luglio 2012 è il 30 aprile 2013, ovvero, per i soli impianti alimentati da rifiuti di cui all’articolo 8, comma 4, lettera c), il 30 giugno 2013.
Al punto 3, il Regolamento disciplina l’ipotesi di procedimenti di controllo da parte del GSE conclusi con un provvedimento di decadenza degli incentivi e oggetto di procedimenti giurisdizionali pendenti o non definiti con sentenza passata in giudicato. In tal caso, al soggetto responsabile dell’impianto viene riconosciuta la possibilità, tramite la compilazione di un apposito modulo (modulo 1), di presentare istanza ai fini dell’applicazione delle decurtazioni ex art. 42, comma 3, D. Lgs. 28/2011 in luogo della decadenza dagli incentivi, che equivale ad acquiescenza alla violazione contestata dal GSE nonché a rinuncia all’azione giudiziale.
Inoltre, il punto 4 del Regolamento prevede che il soggetto responsabile dell’impianto, non ancora sottoposto ad attività di controllo da parte del GSE, possa segnalare spontaneamente una violazione tramite un secondo modulo (modulo 2), in modo tale che la misura della decurtazione applicabile venga dimezzata. La segnalazione costituisce acquiescenza al conseguente provvedimento del GSE.
Tuttavia, secondo il punto 5 del Regolamento, le disposizioni di cui ai precedenti 3 e 4, nonché le disposizioni previste al punto 2 con riferimento alle violazioni che danno luogo a decurtazioni i cui all’Allegato 2, non si applicano qualora i controlli svolti dal Gestore dei Servizi Energetici abbiano dato luogo a un procedimento e processo penale ancora in corso o concluso con una sentenza di condanna anche non definitiva.
Al punto 6, il Regolamento prevede, nel caso in cui siano riscontrate più violazioni che danno luogo a decurtazione, nel limite massimo del 50%, l’applicazione di una percentuale di decurtazione degli incentivi determinata applicando la seguente formula[1]:
Tale formula viene applicata anche laddove una delle violazioni sia prevista tra quelle di cui al punto 7 del Regolamento, il quale fornisce ulteriori indicazioni circa il potere del GSE di prevedere prescrizioni all’esito dei procedimenti di controllo da esso svolti. In particolare, al Punto 7 del Regolamento vengono riportate, in via totalmente esemplificativa, alcune violazioni non previste negli Allegati, che tuttavia rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi o dei premi e in presenza delle quali il GSE “dispone le prescrizioni più opportune ai sensi dell’art. 11 co. 3 del vigente D.M. 31 gennaio 2014”[2].
In aggiunta, al punto 8 del Regolamento viene stabilito che “al di fuori delle ipotesi di cui all’Allegato 1, il GSE, in esito al procedimento di controllo, può impartire delle prescrizioni volte a conformare l’impianto alle norme di riferimento”.
[1] rappresenta la decurtazione percentuale associata alla i-esima violazione appartenente all’elenco delle decurtazioni percentuali relative alle violazioni (V1, …, Vn) ordinate in ordine decrescente.
[2] Secondo il punto 7 del Regolamento in analisi, “qualora il GSE riscontri difformità, inadempimenti o fattispecie che, al di fuori delle ipotesi di cui agli Allegati 1 e 2, rilevano ai fini dell’esatta quantificazione degli incentivi o dei premi, dispone le prescrizioni più opportune ai sensi dell’art. 11 co. 3 del vigente D.M. 31 gennaio 2014. In via esemplificativa, tale previsione si applica anche nei casi in cui il GSE: ha motivatamente disposto o dispone l’accesso a regimi di incentivazione diversi rispetto a quello per cui è stata presentata istanza di accesso; b) riconosce la tariffa incentivante spettante agli impianti fotovoltaici a terra in luogo di quella spettante per le serre fotovoltaiche nei casi in cui sia stata accertata o si accerti la mancata o parziale coltivazione di una o più serre nell’ambito di un complesso serricolo nel corso del periodo di percezione degli incentivi. La decurtazione è applicata in relazione all’energia prodotta dall’impianto che insiste sulle serre non coltivate o parzialmente coltivate e a valere sulle annualità in riferimento alle quali il GSE ha riscontrato la mancata o parziale coltivazione; c) al di fuori del caso di cui al punto 7 dell’Allegato 1, rileva un artato frazionamento; in tal caso, il GSE applica l’articolo 29, comma 3, primo periodo del D.M. 23 giugno 2016; d) riconosce la tariffa spettante per impianto a terra laddove l’impianto, pure realizzato su un manufatto edilizio, non sia classificabile come impianto su edificio, ad eccezione di quanto previsto all’allegato 2, punto 4”.
Per maggiori informazioni è possibile contattare l’autore. Avv. Francesco Pezone f.pezone@italaw.it www.italaw.it
